Alterações dos contratos administrativos – acréscimos ou supressões

 

Você já sabe que a Administração, ao necessitar de obra, produto ou serviço, necessita licitar e a realização da licitação é apenas o  caminho legal para selecionar o fornecedor que irá executar a obra, fornecer o produto ou executar o serviço.

Ainda que na licitação possam surgir incontáveis problemas até o julgamento e homologação da proposta vencedora, é na fase de execução do contrato que os problemas maiores costumam ocorrer e nesses casos surge à administração, a necessidade de promover ajustes ou alterações dos contratos administrativos firmados com o vencedor da licitação.

Uma das questões mais tormentosas é a que se refere aos acréscimos e supressões de quantitativos e a tendência da Administração em buscar compensá-los para manter-se nos permissivos legais de 25% ou 50%, conforme preceitua o Art. 65,  § 1º, da Lei 8.666/93.

Importa destacar que as alterações quantitativas são aquelas que não geram modificações nas especificações do projeto, mas apenas acrescem ou diminuem  o quantitativo ou montante contratual e devem ser adequadamente justificados pela Administração, de modo a ser demonstrado o melhor atendimento ao interesse público.

O Dispositivo Legal e o Equivocado Procedimento da Administração

Mas afinal, o que dispõe o art. 65, I, § 1º da a Lei 8.666/93?

O Art. 65 estabelece as premissas para as alterações dos contratos administrativos e, em seu parágrafo primeiro, estabelece a prerrogativa de alteração unilateral pela administração, estabelecendo limitação de 25% para compras e prestação de serviços e 50% para os casos de reforma de edifício ou equipamento, nos seguintes termos:

“Art. 65.  Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

(…) omissis

§ 1o  O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.” (grifei).

Ocorre que a Administração muitas vezes efetua vários acréscimos e decréscimos, compensando uns nos outros, de forma a dar sobrevida a contratações que não foram adequadamente estimadas na fase interna do procedimento licitatório.

É o que ocorre, por exemplo, quando a Administração, ao licitar o fornecimento de equipamentos de informática,  define o objeto como sendo 1000 microcomputadores e 500 impressoras, a serem entregues parceladamente.

Na vigência do contrato, percebe que equivocou-se na previsão e que irá precisar fazer um acréscimo em microcomputadores que representa mais de 25% do valor do contrato e, para possibilitar seu intento, promove prévia redução no número de impressoras e compensa tal redução no acréscimo, para que o valor contábil do contrato permaneça em 125% do inicialmente contratado.

Problemas em Adotar Tal Procedimento

A adoção de tal procedimento configura afronta ao disposto no art. 65, º 1º, da Lei 8.666/93, uma vez que, analisado separadamente, o montante dos acréscimos suplanta o permissivo legal, o que poderia trazer benefícios inicialmente não previstos ao contratado.

Também pode desnaturar o objeto contratado, com excessivo aumento de custos e demora na execução do contrato, o que afronta ao interesse público e aos princípios da economicidade, efetividade, legalidade, entre outros, com consequências pessoais aos administradores e contratadas, que podem ir desde multas a declaração de inidoneidade pelo Tribunal de Contas.

O Procedimento Correto, Segundo o Entendimento do TCU

Inicialmente, deve a Administração, ainda na fase interna do procedimento licitatório, adotar as providências para garantir o adequado planejamento e especificações do objeto contratual.

Ao iniciar a execução contratual, deve considerar isoladamente os acréscimos e supressões, definindo, desde já, o valor que poderá ser acrescido e suprimido.

Assim, se o contrato tem valor total de R$ 100.000,00, o total dos acréscimos possíveis será de R$ 25.000,00, da mesma forma que as supressões, os quais devem ser considerados separadamente, sendo vedada a compensação entre acréscimos e supressões.

Este é o entendimento do Tribunal de Contas da União, conforme se verifica do Acórdão 1498/2015 – Plenário, verbis:

As reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/93.
Ainda na Auditoria realizada na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, com o objetivo de verificar as obras de construção da Ferrovia Norte-Sul, no trecho Anápolis-Uruaçu/GO, fora verificada em dois contratos a adoção de acréscimos contratuais superiores aos limites legais previstos no art. 65, §1º, da Lei 8.666/93. Em um deles, “o terceiro, quinto e sétimo termos de aditamento promoveram, em conjunto, supressões e acréscimos de serviços de, respectivamente, 71,49% e 96,45% em relação ao valor original do contrato”. Em outro, “foram procedidas supressões de 30,55% e acréscimos de 51,08%”. Realizado o contraditório, alegaram os responsáveis que “foi observada a disposição da Lei 8.666/1993, que não especifica que os acréscimos e supressões devam ser contabilizados de forma individual e sim sobre o valor contratual”. Segundo o relator, “tais percentuais foram calculados pela equipe de auditoria segundo jurisprudência consolidada desta Corte de Contas, no sentido de que as reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993”. A unidade instrutiva propôs o acolhimento da defesa “com base em entendimento adotado pelo TCU no Acórdão 3.105/2013-TCU-Plenário, o qual respondeu consulta formulada pelo Ministério dos Transportes que é juridicamente viável a compensação entre o conjunto de acréscimos e supressões ao objeto dos contratos referentes a obras de infraestrutura celebrados antes do trânsito em julgado do Acórdão 749/2010 – Plenário por órgãos e entidades vinculados ao Ministério dos Transportes”. Analisando o mérito, divergiu o relator da manifestação da unidade técnica, ante as particularidades do caso concreto. Ademais, relembrou “o Acórdão que responde à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto”. Como registrado pela equipe de fiscalização, prosseguiu, a “situação encontrada alterou significativamente os quantitativos dos projetos inicialmente contratados, ocasionando relevantes alterações em relação ao projeto básico originalmente licitado. Do contrato 14/2006, por exemplo, permaneceu na planilha menos de 29% do objeto originalmente licitado. Embora não tenha ocorrido variação superior a 25% do valor inicial do contrato, o objeto licitado foi profundamente alterado”. Outrossim, “há evidências de que houve supressão de itens que eram essenciais para a conclusão do objeto ou à integridade da ferrovia (proteção vegetal de taludes e drenagem) em alguns pontos, causando perda de serviços já realizados”. Dessa forma, “a supressão de serviços indispensáveis para a operação da ferrovia teve como único objetivo aumentar a margem para acréscimos de serviços, de forma que o valor final do contrato não superasse em mais de 25% o seu valor original”. Nesses termos, e em harmonia com a solução adotada na prolação do Acórdão 1.910/2012-Plenário, que multou os referidos responsáveis por falha idêntica, o Tribunal, dentre outras deliberações, aplicou aos responsáveis pelas alterações contratuais irregulares a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.” (Acórdão 1498/2015-Plenário, TC 011.287/2010-1, relator Ministro Benjamin Zymler, 17.6.2015 – Fonte – Informativo de Licitações e Contratos nº 247 – Elaborado pela Secretaria das Seções do TCU – grifei).

Assim, para evitar incidir em ilegalidade, deverá a Administração considerar isoladamente os acréscimos e supressões e, ao perceber necessidade de adquirir um quantitativo maior do que o inicialmente planejado já acrescido de 25%, deverá adotar as providências para deflagrar novo procedimento licitatório, desta feita procedendo o adequado planejamento.

Até a próxima postagem.

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